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论海事执法对水上交通安全的作用及其评价

发布时间:2018年6月25日  来源: 贵阳市观山湖区著名律师     http://www.gyxhls.com/

  水上交通安全(常被简称为“水上安全”),是指被水上交通工具运载的及水上交通所涉及的人命、财产不发生伤亡和损失,或少发生伤亡和损失。水上交通的载体主要是船舶,水上交通安全又主要是船舶及船舶上的人命和货物财产的安全,因而又常被说成是船舶安全。
  水上交通安全通常用水上事故多少和事故的大小来衡量和评判。全国水上交通安全的整体状态被称为水上交通安全形势。
  根据致因,水上交通事故分为两大类:一类是由自然灾害造成的事故;一类是由人为因素造成的事故称为责任事故。
  自然灾害,包括恶劣天气和海况、山洪爆发、地震、战争等。在目前人类经济科技水平条件下,有不可抗性。
  人为因素,包括个人因素、组织因素和社会因素。根据国内外多年事故统计,水上交通事故,特别是海上交通事故,80%以上是人为因素造成的或与人为因素有关。自然灾害造成的事故只占20%以内。就是说,水上交通事故绝大多数是人为因素造成的或是人为因素参与造成的。
  由于水上交通安全涉及公众人命和财产的安全,属于公共安全,因而各国政府都设有专门机关对水上交通安全进行行政管理。如美国的海岸警卫队和日本的海上保安厅。联合国也设有国际海事组织,对全世界水上交通安全进行统一规则和推动实施规则。我国的海事机构(包括国家直属和地方所属的各级海事机构)就是国家设立的专门管理水上交通安全的行政执法机构。
  海事执法是指海事机构依法进行的海事立法、海事许可、海事执行、海事检查、海事处罚、海事调处、海难搜救、海事强制措施等海事行政执法行为。
  海事执法对水上交通安全的作用:就是提高水上交通抗自然灾害的能力,避免和减少人为水上交通事故的发生,保障水上交通安全形势的稳定和趋好。
  海事执法对水上安全的作用:是海事机构的主要社会功能,是海事机构在国家和社会中赖以存在的价值。由于海事机构有此重要社会作用,因此各国政府和国际社会才十分重视海事机构,给予很大投入,配有高素质的人员和精良装备,来确保海事机构充分发挥好职能作用,从而保障水上交通安全,满足公众和选民对社会安全的需求。由于人们对社会安全的需求,随着温饱问题的解决,低层次需求的逐步得到满足,是会越来越强烈的,特别是对生命的安全需求,越来越被重视,这也是人类文明和发展的标致。因此,海事机构的社会作用和社会地位将会越来越重要和受到社会的重视。
  海事机构通过海事执法提高了水上交通的抗自然灾害的能力,避免和减少了水上人为事故,从而保障了水上安全,这是历史和现实客观存在的。
  海事执法对水上安全的作用是主要通过海事立法、海事执行、海事处罚、海事许可、海事检查、海事调处、海难搜救、海事强制措施等海事执法手段发挥出来的。
  海事立法,是海事机构向国家提出立法草案或依照国家授权,按照一定的立法程序,进行立法的海事行政行为。通过海事立法将水上交通的安全规律、安全经验和事故教训转化为法律规范和技术标准,通过法的强制性和广泛性来规范水上交通行为,从而提高水上交通抗灾害能力和避免、减少水上人为事故的发生。这也是世界各国和国际社会的历史和现实中的通常和首要做法。
  1912年发生的“titanic”冰海沉船造成1500多人死亡事故发生后,欧美的海事界对事故进行详细调查分析后发现,此次事故中获救人数不到三分之一的很大原因是救生艇数量总定员数严重不足,使大多数乘客和船员、服务员因无救生艇可乘而随船沉人海底,葬身鱼腹。因而,1913年13个主要海运国家,在英国伦敦召开了世界首次“海上人命安全国际会议”进行海事立法:所有客船必需配备有足够的供船上乘客和船员使用的救生艇及救生伐。通过立法程序,这一规定成为了海事法规,并且很快变成了国际社会普遍接受的海事法规,从此,客轮上的救生设备总定员数都大于或等于了全船额定总人数,使以后的许多客船在发生事故弃船中,乘客和船员、服务员都有了充足的救生艇可乘,免遭“冰海沉船”这样的厄运。这一海事立法实施90年来使船上人员在弃船中没有配足救生艇可乘,而导致大量人命损失的事故再也没有发生过。客观上挽救了成千上万水上人命,尽管没有准确统计数据证明,但这是确信无疑的。
  八十年代国际海事界发现海上事故80%以上是人为因素造成的或与人为因素有关的,其中80%以上又是与管理有关,其中又有80%以上又是与船公司岸上管理活动有关。因此,imo进行海事立法,通过了《国际船舶安全营运和防止污染管理规则》(1sm规则),并很快在缔约国强制性推行。我国是缔约国,全国海事机构采取了积极履约和严格执行的海事措施,大大减少了实施ism规则船公司的船舶发生海上事故。据初步统计,我国第一批国际航运公司实施ism规则后的平均单船事故率比实施前下降3/4,平均单船死亡人数比实施前下降了5/6。
  海事立法可以提高水上交通抗灾害能力,避免和减少水上交通事故,海事执行同样在发挥这样的作用。因为最好的海事法律、法规、规章,除水上交通有关人员的严格自觉遵守外,还需要海事机构强制推行和监督执行,就是水上人员自觉遵守也相当程度依赖于全国海事机构的推行和执行。如:ism规则从1998年7月1日对第一批船舶强制实施。而我国海事机构于1995年月就开始了推行实施工作,做了大量研讨、宣传工作,制定和颁布了一系列实施规定和办法,培训了大批公司人员和审核人员,多次召开了全国高层次推进会议,并且实施了3个月检查会战,使第一批船舶公司全面实施了ism规则,使这一国际海事法规规定得到了落实,实现了实施效果。如果没有海事机构的强制推行,单靠船公司去自觉实施和自由遵守,ism规则的实施肯定就达不到如此好的结果。
  海事立法、海事执行,对水上安全发挥着重要作用。海事处罚也同样发挥着对水上交通提高抗灾害能力,避免和减少水上交通事故发生的作用。“十个事故,七个违章”说明水上交通事故大多是违反水上交通法规规定造成的,可见扼制水上交通违法,减少水上交通违法,就能有效控制水上交通事故的发生,而对水上违法行为的依法查处,是有效扼制水上交通违法的主要海事执法手段。海事机构对水上交通违法行为的依法查处是一项日常工作,水上巡航、码头巡查、vts监控、vhf—df和ais监视、登轮检查,主要目的就是警戒和及时发现水上交通违法、纠正和追究水上交通违法,从而杜绝和减少水上交通违法。在市场经济初始和完善时期,水上交通违法普遍存在并有上升趋势,因而海事行政处罚正在不断加强。扼制住水上交通违法,特别是在内河水域查处超载、缺员和违反航行规则的行为,是当前海事系统一项艰巨任务,解决“严不起来”的问题也应从这里入手,这也是海事机构发挥好作用的关键之处。从某种角度讲,当前扼制住水上交通违法,也就能控制住水上交通事故的上升和稳定住水上交通安全形势。
  海事处罚通过对违法者的依法严肃教育和惩戒,使违法者付出很高的违法代价,增加法规知识来提高守法意识,引导和迫使水上交通者明白只有在不违法时成本最小,利益最大,从而自觉遵守水上交通法规规定,实现提高抗灾害能力和避免、减少水上交通事故发生的目的。
  江苏海事局从去年实行定线制后,为了确保定线制得到很好的遵守和执行,安排几十艘海巡艇昼夜24小时在400公里的水道上进行“无缝”巡航和治超。查处水上交通违法行为今年上半年达到5272件,有效的遏制了违法行为,使碰撞事故比去年上半年下降了26%。
  海难搜救行动就更直接避免和减少水上事故发生和减少事故损失了。全国海事机构有几百个局、处、所昼夜24小时严格值班,守听、观察水上报警,利用世界最先进的dsc海上报警现代化系统和各种报警设备,收集茫茫大海和江河湖库上任一遇难船舶发出的报警信号。一旦收到报警,立即对报警信息进行科学分析和评估,确定遇报警位置、海况、水文、险情等等有关情况,启动应急搜救预案,组织调动飞机、船舶、人员前往搜寻救援遇险船舶和人员,获救人员立即安排医务救护。2003年水上遇险人员6928人,经救助6465人获救,救助成功率高达93.3%。
  海事机构的各项执法行为是一个有机的系统,都参与发挥对提高水上交通抗灾害能力,避免和减少水上事故发生的作用。
  海事执法对水上安全发挥了很大作用是客观存在的,不能因发生一、二次恶性水上事故而否认和抹杀海事执法对水上交通安全的作用。当然水上安全由于受到客观因素的影响较大,受经济发展水平制约明显,海事执法行为又要依据法的规定,而海事立法又不主要取决于海事机构自身,海事体制改革和行政措施的实施到显效又有一个较长的过程,再加上其他种种原因海事执法对水上交通安全的作用,远还没有充分和最大程度地发挥,目前水上交通安全形势仍不容乐观,特大事故还时有发生。
  海事执法对水上安全的作用是否得到充分和最大程度的发挥,对水上安全有着关键影响,在其他条件不变,或变化不太大的情况下,海事执法作用的发挥程度直接影响着水上安全形势,也就是说海事执法作用有了较好的发挥,水上安全形势(全国水上安全整体状态)就能稳定;海事执法作用得到很好的发挥,水上安全形势就会好转和向越来越好的方向发展。当然海事执法作用的发挥程度不完全取决于海事机构本身,还与上级主管部门和地方各级政府及全社会的重视和支持密切相关。
  海事执法作用是否充分发挥,直接影响和决定着水上安全形势是否稳定和是否向好的方向发展。因此,水上安全形势又可作为衡量和评价海事执法作用是否发挥和发挥程度的检验标准。当然,水上安全形势与海事执法作用的发挥也并非是刚性关系,水上安全形势还受其他因素影响,如:多年不遇的灾害性天气、社会经济较大波动、水运政策和航运市场较大变化等,这些都对水上安全形势有明显影响,导致水上安全形势不稳定。但在正常年份它们的影响可视为常数。
  这样就带来一个问题:如何对水上安全形势进行科学的准确的描述、衡量和评价,而对水上安全形势的衡量和评价,可转化为对海事执法作用的发挥程度进行衡量和评价。
  水上安全形势是指水上安全的整体状态,是对全国或大的区域而言的。目前多采用“稳定”、“恶化”、“严峻”、“好转”、“趋好”等词来定性描述。而之所以有上述结论,是根据水上事故的四项统计指标的升降或持平或连续发生几期重特大恶性事故而得出的。水上事故的四项指标,即事故件数、死亡人数、沉船艘数和事故直接经济损失。这四项指标都是绝对指标,没有将水上交通活动量、船舶吨位大小、水上经济收益、水上人命多少的变化反映其中。而水上交通活动量、船舶吨位、水上人命、水上收益的变化对水上事故是直接影响的,是正比例关系,即同样情况下,水上交通活动量越多,船舶吨位越大,水上收益越多、水上人命越多,水上事故就越多,事故损失也越大。反之,就越少。因此,用四项绝对事故指标衡量和评价水上安全形势是不准确和不科学的。
  如,前一年发生了100起事故(发生事故的船舶也是100艘),今年发生了110起事故(发生事故的船舶也是110艘),从事故数来看是上升的,会得出水上安全形势有所恶化的结论。但前一年船舶总艘数是100万艘,而今年船舶总艘数已经是120万艘了,前一年船舶事故率是0.1‰,而今年船舶事故率才有0.092‰,应该说不仅没有恶化,而是稳定和有所好转的。又如,四项事故指标若是两升两降,或一升三降,或三升一降又如何来描述和评价水上安全形势?通常是两升两降也描述为稳定,这应该说是缺乏准确性的。再如,沉没一艘超级油轮和沉没一艘挂浆机船的差别是非常大的,但在指标统计中是相同的。
  水上安全形势仅用“稳定”、“严峻”和“好转”来描述,是不能做到“心中有数”的,依据现行的四项事故统计指标来评判也是不准确和不科学的,应该设计和建构新的指标体系来描述、衡量和评价。
  笔者根据多年工作中的思索,又考虑目前可行性,提出如下几项指标来衡量和评价水上安全形势:
  1.船舶事故率=事故船舶艘次÷船舶总艘次
  船舶总艘次:对全国为登记船舶总艘数
  对区域为进出区域船舶艘次+区域内船舶艘数
  该指标可换算成“千船事故数”对评价全国水上安全形势直接明了。
  2.水上人命死亡率=水上人命死亡(含失踪)人数÷水上总人数
  水上总人数:∑进出港船员(船上所有工作人员)人次数+∑乘客人次数
  该指标可换算成“百万人死亡数”,对评价全国水上安全形势很鲜明,与道路交通安全状况相比会增加社会对水上安全满意度的。
  3.船舶灭失率=∑全损船舶数÷∑船舶总数
  船舶总数:全国为登记船舶总艘数;区域为进出区域船舶总艘次数+区域内船舶总艘
  该指标可换算成“万船灭失数”,对评价船舶全损程度很明确。
  4.船舶事故损失率=∑事故船舶总吨位÷∑船舶总吨位
  事故船舶总吨位:发生事故的船舶的总吨位。
  该指标可换算成“十万吨损失数”。
  5.水上事故综合指数=a“千船事故数”×b“百万人死亡数”×c“万船灭失数”×d“十万吨位损失数”
  a、b、c、d为权重。
  通过调整基数和权重使综合指数正常年份在100以内。
  该指标还可简化为只有前三项。
  6.水上安全指数=1000-水上事故综合指数
  这样在正常年份水上安全指数为>900点,给航运界和全社会良好的形象。
  前四项相对指标可代替现行的四项绝对指标,后两项指标,特别是第6项指标用于衡量和评价水上安全形势,会准确和科学些,也很简便,具有很强的纵向可比性。当然要变成规范且可操作的指标体系,尤其要对区域的水上安全形势进行操作性评判,还要对指标进行周详的研究。通过几番研究和应用就可以对水上安全形势能够进行比较科学和准确的衡量和评价了,就可实现徐祖远副部长提出的对水上安全形势做到心中有数了。
  笔者根据多年的潜心思索,针对目前可行情况提出如下几项指标来描述和评价水上安全形势:
  1、船舶事故率=∑船舶事故量÷∑船舶量
  船舶事故量:事故船舶艘次x事故船舶平均总吨位
  船舶量:登记船舶艘次x登记船舶平均总吨位
  2、死亡率=水上死亡人数÷水上总人次数(船员+乘客)
  3、船舶吨位灭失率=∑全损船舶总吨位÷∑登记船舶总吨位
  4、事故损失率=∑事故直接经济损失金额÷∑船舶航行量
  船舶航行量:船舶总吨x航程
  5、水上事故综合指标=船舶事故量(单位:万艘吨)x死亡人数x船舶总吨灭失数(万吨)x船舶事故损失数(百万元)
  6、水上安全综合指数=1—(水上事故综合指标÷总船舶航行量)x100%
  前四项相对指标代替现行的四项绝对指标,后两项指标,特别是第6项指标用于安全形势评价。它们都更具有纵向可比性。
  海事执法对水上安全的作用,转化为海事系统的社会责任,就是对全国水上安全形势负责,即对水上安全的整体状态负责。而对个案水上事故,海事系统和其工作人员不负责,除非有行政违法和行政不当及失职,且违法和不当及失职是事故的致因。就是对水上安全形势负责,也只是承担行政责任,不承担任何经济责任和刑事责任。
  因此,海事系统应该最大限度地发挥好海事执法作用,勇敢地承担起对全国水上安全形势的行政责任,履行好社会职能,对国家和社会做出应有的贡献。


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